深化出租汽車行業改革七問
7月28日，在國務院新聞辦新聞發布廳舉行的新聞發布會上，交通運輸部黨組成員、副部長劉小明，公安部交通管理局局長劉釗介紹了深化出租汽車行業改革和《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》、《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》相關情況，并圍繞社會廣泛關注的熱點問題回答了記者提問。
1、為什么選擇這個時機出臺兩個文件？
劉小明表示，之所以選擇這個時期來出臺文件，主要有四個方面的考慮：
第一，出租汽車行業的服務和人民群眾不斷增長的個性化的出行需求矛盾日益突出，各種問題已經到了迫切需要解決的時候。因為從上世紀90年代以來，我國的出租汽車行業經歷了快速發展的階段，在緩解出行難方面發揮了極為重要的積極作用，廣大出租汽車的經營者、駕駛員和管理人員為行業的發展作出了重要的貢獻。出租汽車也成為城市的一張名片，這些都應該給予充分的肯定。但這個行業隨著時間的推移，出現了很多新的情況、新的問題，有的城市不同程度的存在著打車難的問題，行業服務質量不高，老百姓出行的多樣化、多層次的服務需求得不到有效滿足。另外，一些地方行業不穩定的事件也不斷發生，所以這時候就迫切需要深化既有的出租汽車行業的改革，需要改進和提升它的服務。
第二，網約車發展已經比較充分，它的優點和問題已經充分顯現，對網約車如何規范管理也有了很多的認識和實踐的共識。2014年7月，專車，就是現在叫的網約車出現以來，中國市場自發形成的專車、快車等服務的新形式發展非?？?。目前，中國已經成為全世界最大的網約車市場，但是發展過程中既有積極的方面，改善了百姓乘車的體驗，改進了城市百姓的出行服務，但同樣也暴露出了很多問題。比如責任主體，就是誰來負擔承運人責任主體不明確，乘客安全和駕駛員權益得不到保證，個人信息安全泄漏風險比較高等等。所以，不在國家層面上來明確網約車政策的方向，既不利于新興網約車行業的長期健康發展，也不利于保護各方利益，特別是乘客的合法權益。對此，按照國家對看得準的基于“互聯網 ”和分享經濟的新業態，要量身定制監管模式，對潛在風險大的，要嚴格加強監管要求，為網約車量身定制了監管模式。所以，長期來看，這有利于新興網約車的健康發展。這次在制定對新業態的發展過程中大家注意到，明確提出以人為本，鼓勵創新，趨利避害，管住底線，管住什么底線，就是乘客的安全和市場的公平競爭。
第三，社會各方面都期待盡快規范新業態，同時也希望傳統業態能夠實現轉型升級。一方面各地不時爆發新老業態的沖突事件，各地和行業都希望中央政府盡快明確管理政策和思路；另一方面乘客的權益難以得到法律的保障，一些惡性安全服務不時曝光。前一段時間深圳等城市公布了網約車駕駛員的調查情況，從公布的情況來看，社會各界都希望政府能夠盡快出臺一些規范平臺、規范駕駛員、規范車輛的制度。
第四，兩個文件經過了長時間的調研和充分論證，社會各方面已經有了相當的共識。剛才我在介紹這兩個文件的過程中大家已經注意到，2014年7月，新型的網約車開始在中國城市中出現，之后新老業態發生了局部的沖突，所以在2015年初，成立了一個調研組，對新老業態都做了全方位的調研，在這個過程中，聯合各個部門開始研究深化出租汽車行業改革和規范發展網約車的政策，著手進行頂層設計，全面啟動了改革工作。在這個過程中，先后去了21個不同類型的城市，因為各個城市出租車發展的情況不一樣，公交發展情況也不一樣，所以要找一些典型城市進行調研。同時也研究了西方發達國家的經驗，所以在這樣的基礎上形成了這兩個文件的征求意見稿。去年10月10日—11月9日，兩個文件公開征求意見，在征求意見過程中，社會各界給予了高度關注，也提出了很多有建設性的意見和建議，對每一條意見和建議，和相關部門一起進行逐一的評估、研究、完善。在今年3月14日“兩會”記者會上，楊傳堂部長又就相關政策文件進行了解讀，進一步聽取大家的意見。在后來這一段時間里，又進行了相關的第三方風險評估等等，經過一系列的程序以后，認為社會各界既希望它出臺，各方面的意見又基本上達成共識，又能夠充分體現“互聯網 ”行動的宗旨，所以我們本著更好的滿足人民群眾出行安全、出行方便的要求，在這個時候來選擇出臺。
深化出租汽車改革，規范網約車的發展，各個方面的條件都已經成熟了，現在出臺這個文件是合適的。我們希望這兩個文件的出臺能夠使出租汽車這一張城市的名片重新亮起來，成為城市的一道風景線，讓老百姓個性化的出行能夠更加安全、更加便捷、更加方便。文件公開征求意見后歷經了半年多的時間，整個文件的起草近兩年時間，凝聚了社會的共識，也是作為一個新的業態，我們在借鑒國際國內經驗和教訓，不斷探索凝聚共識的過程。我們在這方面更多體現了鼓勵創新，更多體現了管住底線，規范發展。
2、兩個文件針對征求意見做了哪些重要的修改？
劉小明表示，去年10月征求意見結束后，對各方面意見進行了逐條分析梳理，特別是就相關的意見和建議，落實到對文件的修改上。對《指導意見》的修改，首先增加了改革的指導思想。進一步凝練了以堅持乘客為本，堅持改革創新，堅持統籌兼顧，堅持依法規范，堅持屬地管理的五項基本原則。借助于“互聯網 ”行動這樣一個契機，以增量來帶動存量的改革，使得傳統出租行業，也就是巡游車實現轉型升級，同時使得網約車能規范發展。
其次，調整了整體的框架結構，進一步理順了內容的層次和邏輯關系，突出了改革的重點，將改革任務梳理為明確出租汽車行業定位、深化巡游出租汽車改革、規范發展網絡預約出租汽車和私人小客人合乘以及營造良好市場環境四個部分。其中，深化巡游出租汽車改革分為改革經營權制度、健全利益分配制度、理順價格形成機制、推動行業轉型升級。對網約車管理方面，一方面是鼓勵網約車的發展，另一方面是規范網約車的行為。在整個內容上進行了進一步優化和調整，使整個關系更加明確，特別是私人小客車的合乘?，F在絕大部分網約車平臺都兼有專車、快車、合乘（順風車）和巡游出租汽車多種業務，在這個過程中，尤其是專車和快車，和合乘（順風車）的界限不是很清晰，所以在《指導意見》中進行了明確。
第三個修改體現了出租汽車管理的地方事權，堅持屬地管理，在制度設計上給地方發揮主動性留有了足夠的空間和余地，體現了因地制宜和因城施策。
《暫行辦法》修改比較多，主要體現在這樣一些方面：一是關于網約車車輛登記性質問題。明確將網約車車輛登記為預約出租客運，既體現出出租汽車的性質，又反映出新業態的特征。二是關于網約車車輛報廢標準的問題。建立了新的按里程報廢的標準，規定網約車行駛里程達到60萬公里時強制報廢，行駛里程沒有達到60萬公里，但使用年限達到8年時退出網約車經營。因為大家知道，對傳統的出租汽車，八年是強制報廢的，考慮到網約車接單，不像巡游車一直在路上跑，跑的量不會很大，也尊重公眾的意見，所以八年以后沒有達到60萬公里的，可以轉成社會車輛使用，當然那個環境下也需要經過安全和環保檢測，合格才可以。三是關于勞動合同的問題。在《管理暫行辦法》里明確網約車平臺公司與駕駛員應根據工作時長、服務頻次等特點，與駕駛員簽訂多種形式的勞動合同或協議，明確雙方的權利和義務。原來是明確要簽訂勞動合同，根據網約車的特殊情況，有一些是兼職的、靈活用工的，在這樣的情況下更多采用了靈活用工的處理方法。
優化了許可程序。對平臺公司經營許可實行“兩級工作、一級許可”。也就是說，對線上和線下兩個部分分別進行工作，線上的部分，網約車的特點是一點接入全網服務，平臺公司在他的注冊地省級出租汽車主管部門進行審核，當然審核的過程中需要和網信、工信、公安、人民銀行等共同組織，對線上能力進行審核。符合條件的，在全國其他地方都可以用這個。然后到屬地進行許可，主要是對線下部分，為什么要對線下部分進行許可？因為出租汽車是城市人民政府的主體責任，服務于一個區域，區域性經營的特征，出現一些經營性的服務糾紛時，必須屬地要有實體的存在，所以相應的對車輛、駕駛員、屬地的能力要進行審查，這樣是為了更好地保護乘客的利益。同時，這次改革過程中又方便了網約車平臺企業的申請。五是關于信息安全的保護?！稌盒修k法》為加強網約車服務涉及的個人信息安全保護，從多個方面進行了規定。在修改的過程中，還對網約車的標識，對促銷獎勵方案提前公告，對租價、價格機制等方面做了較大調整，有寬的，也有嚴的，原則就是更加適應于網約車新業態的發展，更加體現鼓勵創新，更加體現以乘客為本，管住底線。
3、 新規如何體現五大發展理念？
劉小明表示，網約車確實具有“互聯網 ”的非常明顯的特征，對網約車的發展，更多采用鼓勵的方式。這次改革是按照黨中央、國務院有關改革的總體決策部署，充分落實創新、協調、綠色、開放、共享的五大發展理念，充分適應“互聯網 ”和分享經濟發展的需要。
創新。對網約車沒有“一禁了之”，出臺了全球在國家層面上第一個網約車的監管法規，通過量身定制監管模式，給予其合法的身份，支持其規范發展。這也是第一次在國家層面上對私人小客車的合乘進行了界定，這對于真正體現分享經濟的出行方式，明確鼓勵支持，為在全國發展合乘服務提供了政策基礎。
協調。通過互聯網 出租汽車，給予了網約車合法的身份，促進網約車規范健康發展。同時通過“出租汽車 互聯網”來推動傳統出租汽車行業的轉型升級，改善和提升傳統出租汽車的供給效率，提升服務質量，最終實現這兩種業態的協調融合發展。在制度設計上協調了城市“出行難”和“打車難”統籌解決的思路，同時協調了新老業態的公平競爭，協調了乘客、駕駛員和企業的利益關系。
綠色。明確要堅持優先發展公共交通，適度發展出租汽車，將出租汽車放在綜合交通運輸體系中綜合考慮，緩解交通擁堵，減少環境污染，構建宜居的城市，而不是把更多私家車都吸引出來做營運，在這方面進一步體現了綠色。
開放。堅持了開放立法、開門立法，先后赴21個不同類型的城市進行調研，研究了美國、日本等很多國家和我國香港、臺灣地區出租汽車的法律法規，召開了百余次不同范圍、不同層面的座談會、論證會、咨詢會聽取意見，反復論證以后才形成了這兩個文件，而且兩個文件給各個城市人民政府留夠了充足的政策空間，地方也可以因地制宜，因城施策。
共享。改革堅持以乘客滿意為導向，通過推動深化傳統出租汽車行業改革，規范發展網約車，構建多樣化的服務體系，提升出租汽車服務質量，更好地滿足人民群眾出行需求，目的是為了讓人民群眾共享改革的成果，有更多實實在在的獲得感。這次改革我們根本的目的是人民群眾高興不高興、滿意不滿意、方便不方便，這是我們評價的標準。
4、在中央和地方的管理權限上是怎么考量的？
劉小明表示，出租汽車的管理是城市人民政府的主體責任，各個城市的規模、公交發展水平、擁堵情況等等千差萬別，在這樣的情況下，如何定位這個城市的出租汽車，如何考慮這個城市的出租汽車發展規模等等，需要由各個城市政府來進行確定。
這次中央在制定這個文件的過程中，更多是對大方向給予了明確，比如出租汽車的定位，它是作為城市綜合交通運輸體系的一個部分，是作為公共交通的補充，所以它是一個個性化的服務，整體上來說是優先發展公共交通，適度發展出租汽車，這是一個總的定位。這既是交通的需要，也是國家節能減排，實現綠色發展的需要。另外，制度方面對傳統業態的巡游車，堅持對經營權這個“牛鼻子”進行重要的改革，經營權要實現期限制、無償化，相應各個城市要根據情況逐步調整。
2014年7月以后，有些城市明確禁令網約車，有些城市是若即若離的。在這樣的情況下，面對一個新的業態，面對百姓個性化出行需求，特別是在一些城市，十多年出租汽車規模沒有增加的情況下，老百姓個性化出行沒有得到滿足。這時候，希望一方面通過新型網約車來帶動巡游車的服務轉型升級；另外，希望通過網約車的增量來更好地實現對公眾多樣化出行服務，更好的出租服務的體驗。具體到各個城市，規模怎么進行有效的動態調控，對出租汽車以及網約車價格上，比如，網約車，這次制度是實行市場調節價，但是個別城市會覺得規?？刂屏?，要設定一個最低價和最高價，也就是政府的指導價，交給了地方政府決定。另外，對多少年的車能夠從事網約車服務，什么樣的車型能夠從事這樣的服務，都留給各個城市人民政府決定，因地制宜，因城施策。此次改革充分尊重了地方城市人民政府的權利，同時又希望全國在事關改革方向上的一些重要問題上能夠比較明確。
5、能否解決網約車駕駛人存在的安全隱患問題？
劉釗表示，網約車暫行辦法作出了有關規定，從事網約車服務的駕駛人應當符合以下基本條件：一是取得相應準駕車型駕駛證，并具有三年以上駕駛經歷。二是無交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪記錄，沒有吸毒記錄，無飲酒后駕駛記錄，最近連續三個積分周期內沒有計滿12分記錄。三是無暴力犯罪記錄。這是三個基本的條件。針對網約車靈活性高、管控難度大等特點，《暫行辦法》對網約車駕駛人設定了比較嚴格的準入條件，以最大限度維護公共安全，保障道路交通安全和乘客出行安全，為公眾出行提供安全可靠的服務。主要有幾方面的考慮：
出于提供安全駕駛服務的考慮。有三年以上駕駛經歷的駕駛人，比較熟悉道路通行規則，對路面突發情況的應對處置能力比較強，可以提供安全的駕駛服務。連續三個積分周期內積滿12分的駕駛人顯示其交通違法行為多發、守法意識和規則意識差，不能保證提供安全可靠的出行服務，特別是有交通肇事犯罪記錄的駕駛人，往往造成了嚴重的人員傷亡或者財產損失后果，更不宜從事網約車服務。
出于保障乘客自身安全的考慮。今年以來，個別地方發生了網約車駕駛人對乘客搶劫、故意傷害的案件，考慮到有暴力犯罪的人員主觀惡性和現實危害性大，《暫行辦法》將無暴力犯罪記錄作為從事網約車行業的一道紅線。
出于維護公共安全的考慮。酒駕、醉駕是嚴重危害公共安全和交通安全，群眾深惡痛絕的違法犯罪行為，吸毒會導致駕駛人產生幻覺、判斷力降低甚至喪失，特別是吸毒成癮的駕駛員，毒癮隨時可能發作，交通肇事、傷害他人等危害公共安全的概率極高。
因此，對于有這些行為記錄的駕駛人，《暫行辦法》規定一律不得從事網約車服務。另外，《暫行辦法》還規定城市人民政府可以根據本地實際，設定網約車駕駛人從業的其他條件。下一步，公安機關將積極配合有關部門，建立信息共享和查詢機制，確保不符合條件的駕駛員被擋在網約車行業之外，保障人民群眾生命財產安全。
6、對網約車是否就是按照出租車的方式來管理？
劉小明表示，目前現在形式上看似是按照出租車來管理的，其實不然。任何一項改革都需要依法推進，根據網約車服務的特性，它是屬于出租汽車服務，所以就需要按照國務院的412號令進行規范和管理。在兩個文件的制定和完善過程中，最大限度地適應網約車新業態的特點，創新制度設計，量身定制許可的條件，簡化許可的程序，以支持新業態規范發展。具體有以下幾個方面：
合理地放寬了網約車平臺公司的條件限制，不要求自有車輛，以適應平臺公司輕資產運行的特點，這是一個最大的特點。出租汽車公司沒有哪個公司沒有車輛的，而網約車平臺可以。
優化了平臺公司經營許可的程序，實行兩級工作、一級許可，對線上服務能力由注冊地省級相關部門一次認定，全國有效。
嚴格駕駛員準入條件。根據工作時長、服務頻次的特點，與駕駛員簽訂多種形式的勞動合同和協議，就是靈活的用工制度。
網約車車輛管理。過去的出租汽車8年就要報廢，現在根據網約車的特點，考慮到服務的時間等問題，8年如果到了60萬當然要報廢，如果沒有到60萬，8年后可以轉成其他的社會車輛的用途，所以這也是新的制度設計。
網約車實行市場調節價，城市人民政府認為有必要實行政府指導價的除外。除了以上這些監管創新以外，在管理辦法中也給地方留足了政策空間，也希望各地在政策落地的過程中發揮智慧，根據地方的實際情況進一步創新，促進網約車健康規范發展。
7、網約車會不會替代巡游車？
劉小明表示，巡游車發展過程中積累了一些的問題，其中就包括份子錢、勞資關系、勞動定額等問題。在這個過程中，就有一種聲音說，傳統出租汽車要被淘汰掉。事實上，巡游車和網約車各有其特點，將來誰被誰淘汰，主要還是取決于乘客和市場。巡游車最大的特點是公平，不管會不會用手機，老年人、年輕人，大家都能夠公平使用，現在一些老同志，如果僅僅存在網約車可能就會不方便。根據專家的研究，在出租需求比較集中的區域，巡游車可能運行起來更加節約。巡游車是政府定價，或者政府指導價，所以本身就實現了平峰、高峰的內部交叉補貼，所以價格是公開透明的，不會像網約車碰到惡劣天氣時動態加價的問題。
這兩種車各有千秋。這次對傳統巡游車，明確堅持要對其進行改革，一是經營權的制度，要把它變成有期限、無償。二是要健全利益分配制度，要利用互聯網技術更好地構建企業、駕駛員運營風險共擔、利益合理分配的經營模式，就是不用承包金、不用定額的制度，而是根據運營的情況，駕駛員和企業合理承擔風險，共同承擔風險，合理分配利益。如果依然用承包的方式，鼓勵用行業協會和工會共同協商的方式來確定合理的承包金，實行動態的調整，保護駕駛員的合法權益。三是理順價格形成機制，因為傳統的出租汽車運價是實行政府定價或者政府指導價，科學的制定、及時調整出租汽車運價水平和結構，建立出租汽車運價動態的調整機制，充分發揮運價調節出租汽車運輸市場供求關系的杠桿作用。四是推進傳統出租汽車行業的轉型升級，鼓勵巡游車通過電信、互聯網等電召服務方式提供運營服務，拓展服務功能，鼓勵個體經營者共同組建具有一定規模的公司實現組織化的管理，鼓勵經營者加強品牌建設，主動公開服務標準和服務質量承諾，提高服務的品質。
所以，網約車和巡游車誰代替誰，現在還沒有定論。相信各有所長，更多是兩種業態相互促進，由市場、乘客來做最后的選擇。
